Accordi tra Pubbliche Amministrazioni, no al corrispettivo pena lo sconfinamento nel regime degli appalti

Gli accordi tra soggetti pubblici

Varie sono le forme e tipologie contrattuali dalle Pubbliche Amministrazioni per lo svolgimento delle proprie funzioni e finalità, prime tra le quali gli accordi di collaborazione di cui all’art. 15 della legge n. 241/1990. Tuttavia, il Testo Unico sul procedimento amministrativo non si spinge oltre, limitandosi solo a legittimare l’utilizzo dello strumento civilistico e descriverne varie forme. Si consente alle Amministrazioni pubbliche di concludere tra loro accordi “per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune” nonché “al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo”; trattasi, nel secondo caso, degli accordi c.d. integrativi o sostitutivi del provvedimento da adottarsi nel perseguimento del pubblico interesse. Gli accordi di suddetto regime rappresentano uno strumento di cooperazione tra due o più soggetti pubblici aventi per loro natura il perseguimento di un fine condiviso. Ne consegue che i contraenti vanno a collocarsi in un piano di parità, essendo assente un rapporto di “debitore/creditore”.

 

L’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici

L’art. 13 del decreto legislativo n. 36/2023, rubricato “ambito di applicazione”, prescrive rigorosamente che “le disposizioni del codice si applicano ai contratti di appalto e concessione” intendendo per contratti di appalto quelli “a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici ed una o più stazioni appaltanti aventi ad oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di beni o la prestazione di servizi”. A seguire, per contratti a titolo oneroso si fa riferimento a “contratti a prestazioni corrispettive o che, comunque prevedono direttamente reciproci vantaggi e sacrifici economici in capo a tutte le parti contraenti”.

 

I due regimi a confronto: accordi ed appalti

A rilevare non è tanto l’elemento patrimoniale in sé quanto la propria natura e funzione. Negli accordi di cui alla legge n. 241/1990 l’obiettivo è quello di perseguire un interesse comune e pubblico, oltre a porre nella medesima posizione i due contraenti differentemente da quel che si prefigurerebbe nel contratto di appalto, ove una delle parti impegnandosi a svolgere una prestazione nei confronti dell’altra, dietro corrispettivo, inevitabilmente andrebbe a rivestire una posizione di diverso genere.

La finalità del contratto di appalto è quello, da un lato, di approvvigionarsi di una prestazione (lavori, forniture o servizi) per soddisfare proprie esigenze mentre dall’altro quello di garantire quest’ultima dietro corresponsione di un profitto, al quale non a caso è correlato anche il versamento dell’Iva, altro elemento discriminante, essendo un’imposta gravante sullo scambio di beni e servizi. Ne consegue che la ratio è da ricercarsi nella natura del corrispettivo, inteso come utile, il quale risulta essere un elemento tipico di un’attività di tipo aziendale e professionale. L’elargizione di un compenso porrebbe inesorabilmente il soggetto pubblico “debitore” in una veste differente, ovvero quella di operatore/prestatore di servizi. Alla luce di quanto sopraesposto ne consegue che i due regimi di contratti vadano a collocarsi in antitesi in quanto il perimetro risulta delineato nettamente.

A pronunciarsi su questa linea di demarcazione è stata anche l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) esprimendosi sulla possibilità di aggiudicare gare ad enti di ricerca pubblici, quali università e ondazioni:

1. l’accordo deve regolare la realizzazione di un interesse pubblico, effettivamente comune ai partecipanti, che le parti hanno l’obbligo di perseguire come compito principale, da valutarsi alla luce delle finalità istituzionali degli enti coinvolti;

2. alla base dell’accordo deve esserci una reale divisione di compiti e responsabilità;

3. i movimenti finanziari tra i soggetti che sottoscrivono l’accordo devono configurarsi solo come ristoro delle spese sostenute, essendo escluso il pagamento di un vero e proprio corrispettivo, comprensivo di un margine di guadagno;

4. il ricorso all’accordo non può interferire con il perseguimento dell’obiettivo principale delle norme comunitarie in tema di appalti pubblici, ossia la libera circolazione dei servizi e l’apertura alla concorrenza non falsata negli Stati membri. Pertanto, la collaborazione tra amministrazioni non può trasformarsi in una costruzione di puro artificio diretta ad eludere le norme menzionate e gli atti che approvano l’accordo, nella motivazione, devono dar conto di quanto su esposto.

Pertanto gli accordi del regime della legge n. 241/1990 possono essere connotati da transazioni economiche purché esse siano configurabili quale rimborso, quindi a titolo di copertura dei costi sostenuti nello svolgimento delle azioni oggetto di collaborazione.

 

Conclusioni

Gli accordi quindi sono delineati da un perimetro molto chiaro. Se l’oggetto è l’approvvigionamento di una prestazione e non una pura collaborazione istituzionale, lo strumento da adoperare è il contratto di appalto a valle di una procedura di aggiudicazione. È consentito, quindi, ai soggetti pubblici di poter operare sotto una duplice veste, sia nel ruolo di Stazione appaltante sia di operatore/fornitore di servizi superando quello che poteva considerarsi un ‘limite del regime della legge n. 241/1990.

Fonte: Altalex.com

 

Articolo pubblicato nella Newsletter Appalti n. 6 – dicembre 2025