La programmazione degli appalti nel nuovo Codice dei contratti

La programmazione è una delle quattro fasi dell’affidamento degli appalti, insieme alla progettazione, all’affidamento e all’esecuzione. Il nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 36/2023, introduce alcune modifiche alla disciplina attuale riguardante la programmazione degli appalti pubblici. Queste modifiche comportano un aumento delle soglie di valore a partire dalle quali diventa obbligatorio pianificare un progetto o effettuare l’acquisto di beni e servizi.

 

Finalità

La programmazione è essenzialmente un piano dettagliato degli approvvigionamenti redatto tenendo conto delle esigenze esistenti dell’ente. Durante la fase di programmazione, l’ente deve definire cosa vuole realizzare (gli obiettivi), come intende farlo (i mezzi), se è più opportuno raggiungere l’obiettivo attraverso un appalto o una concessione, e se il risultato sarà ottenuto con fondi propri o con finanziamenti da altri enti. Inoltre, l’ente deve indicare i tempi entro cui intende raggiungere l’obiettivo.

 

Soglie e periodicità

Il nuovo Codice dei contratti pubblici introduce alcune modifiche rispetto all’ articolo 21 del decreto legislativo n. 50/2016. Le principali novità introdotte sono:

– la programmazione dei lavori e delle opere, comprese le complesse realizzate attraverso concessioni o partenariati pubblico-privato, diventa obbligatoria quando l’importo stimato raggiunge o supera i 150.000 euro (il limite è fissato a 100.000 euro);

– la programmazione degli acquisti di beni e dei servizi diventa obbligatoria quando il valore stimato raggiunge o supera i 140.000 euro (il limite è fissato a 40.000 euro);

– l’orizzonte temporale della programmazione viene unificato a tre anni con aggiornamenti annuali per tutte le tipologie merceologiche, lavori, beni e servizi.

Difatti l’art. 37 del nuovo Codice introduce una programmazione triennale anche per gli acquisti di beni e servizi, fino ad oggi biennale, che andrà approvata nel rispetto dei documenti programmatori in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili. Le amministrazioni approveranno, inoltre, l’elenco annuale dei lavori da avviare nella prima annualità, specificando per ogni opera la fonte di finanziamento stanziata nel bilancio di previsione o comunque disponibile.

 

Coerenza con gli altri documenti programmatori

La programmazione degli appalti pubblici, secondo il nuovo Codice, deve rispettare una serie di requisiti fondamentali volti a garantire che la programmazione sia coerente con le strategie e le risorse dell’ente pubblico. In primo luogo, i programmi triennali devono essere adottati nel rispetto dei documenti programmatori dell’ente. Questi documenti includono il Documento Unico di Programmazione (DUP) e il bilancio di previsione. Il DUP è uno strumento di pianificazione strategica che definisce gli obiettivi dell’ente e le risorse necessarie per raggiungerli. Il bilancio di previsione, invece, è un documento che stima le entrate e le uscite dell’ente per l’anno successivo. Questi documenti sono fondamentali per garantire che la programmazione degli appalti sia allineata con le strategie e le risorse dell’ente. Inoltre, i programmi triennali devono essere coerenti con il bilancio dell’ente. Questo significa che gli appalti previsti nel programma triennale devono essere finanziariamente sostenibili. Se un appalto non è coperto dal bilancio dell’ente, non può essere incluso nel programma triennale.

 

La programmazione negli enti locali

La norma prevede che i programmi siano approvati nel rispetto dei “documenti programmatori e in coerenza con il bilancio” e, solo per gli enti locali, secondo i principi contabili e le norme della programmazione economico-finanziaria. Per quanto riguarda gli enti locali c’è un ulteriore requisito: i programmi triennali devono essere conformi alle norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria. Queste norme, stabilite a livello nazionale, definiscono le regole per la gestione delle finanze degli enti locali.

 

Il procedimento di approvazione degli atti di programmazione degli appalti

Attualmente, le modalità operative per la formulazione e l’approvazione della programmazione degli appalti sono regolate dal decreto ministeriale m. 14 del 16 gennaio 2018. Il nuovo Codice dei contratti pubblici, invece, disciplina direttamente le modalità di redazione dei programmi triennali attraverso l’Allegato I.5, che sostanzialmente ripropone i contenuti del decreto ministeriale n.14/2018, e, pertanto abrogato.

Preliminarmente, è bene rimarcare che le stazioni appaltanti sono tenute a individuare, nell’ambito della propria organizzazione, un soggetto referente a cui affidare la redazione dei programmi triennali dei lavori pubblici e degli acquisti di beni e servizi.

 

Iter di approvazione del programma triennale dei lavori pubblici

L’articolo 5 dell’Allegato I.5 prevede diverse fasi:

– preliminarmente, si procede all’adozione del programma dei lavori e dell’elenco annuale corrispondente;

– successivamente, viene pubblicato sul sito web della stazione appaltante (il profilo del committente);

– entro 30 giorni dalla pubblicazione è possibile presentare osservazioni, se l’amministrazione ha deciso di adottare questa forma di consultazione facoltativa;

– l’approvazione definitiva del programma, insieme all’elenco annuale dei lavori e agli eventuali aggiornamenti, derivanti dall’accoglimento delle osservazioni o prodotti dall’amministrazione stessa, deve avvenire entro 30 giorni dalla scadenza della consultazione;

– nel caso in cui l’amministrazione non abbia raccolto osservazioni, l’approvazione definitiva deve avvenire entro 60 giorni dalla pubblicazione.

Infine, i documenti approvati devono essere pubblicati in formato open data sul sito web della stazione appaltante e, come stabilito dall’articolo 37, comma 4, del nuovo Codice, nella banca dati nazionale dei contratti pubblici. Bisogna rammentare, tuttavia, che l’articolo 37, comma 4, diventa efficace a decorrere dal 1° gennaio 2024; sino al 31 dicembre 2023 continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all’articolo 21, comma 7, del decreto legislativo n. 50/2016, secondo cui i programmi triennali e i relativi aggiornamenti annuali devono essere pubblicati sul profilo del committente, sul sito informativo del Ministero delle infrastrutture e dell’Osservatorio di cui all’articolo 213 del medesimo decreto legislativo.

 

Iter di approvazione del programma triennale dei servizi e delle forniture

Per quanto riguarda la programmazione triennale degli acquisti di beni e servizi, la norma stabilisce che la documentazione deve essere approvata entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del bilancio, secondo le disposizioni specifiche di ciascuna amministrazione. Nel caso in cui le amministrazioni non provvedano alla redazione della programmazione perché non intendono o non possono effettuare lavori e acquisti di beni e servizi di valore superiore alle soglie indicate, è necessario darne comunicazione tramite Amministrazione trasparente.

 

La programmazione dei lavori

Nel processo di programmazione degli appalti pubblici, alcuni documenti giocano un ruolo chiave per garantire che i lavori previsti siano realizzabili, finanziariamente sostenibili e in linea con le esigenze dell’ente. In particolare, per i lavori di importo pari o superiore alla soglia europea, prima di poterli inserire nella programmazione, è necessario approvare preventivamente il documento di fattibilità delle alternative progettuali. Questo documento è fondamentale perché permette di valutare in anticipo le diverse opzioni progettuali disponibili per un determinato lavoro, considerando vari aspetti come i costi, i tempi, l’impatto ambientale e le possibili difficoltà tecniche. In questo modo, l’ente può scegliere l’opzione progettuale che meglio risponde alle sue esigenze e risorse. Per poter inserire i lavori nell’elenco annuale, invece, è necessario che sia approvato almeno il documento di indirizzo alla progettazione. Questo documento rappresenta una sorta di bussola per la progettazione del lavoro: indica, infatti, l’opzione progettuale scelta dall’ente e fornisce le linee guida per la sua realizzazione. L’approvazione di questo documento garantisce che la progettazione del lavoro sia in linea con le scelte strategiche dell’ente.

È importante sottolineare che questi documenti non sono obbligatori per tutte le tipologie di lavori. Ad esempio, non sono necessari per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria di qualunque importo. In questi casi, la decisione sulla necessità di redigere tali documenti è lasciata alla discrezionalità dell’ente pubblico.

 

Le modifiche alla programmazione degli appalti

L’Allegato I.5 stabilisce che una volta approvati, i programmi triennali dei lavori possono essere modificati, previa approvazione dell’organo competente, nel caso in cui le variazioni riguardino:

– la cancellazione di uno o più lavori già previsti nell’elenco annuale;

– l’aggiunta di uno o più lavori a seguito di atti amministrativi adottati a livello statale o regionale;

– l’aggiunta di uno o più lavori a seguito della disponibilità di finanziamenti non prevedibili al momento della prima approvazione del programma, compresi i fondi aggiuntivi derivanti da ribassi d’asta o economie;

– l’anticipazione della realizzazione di lavori, inclusi nell’elenco annuale, precedentemente previsti per annualità successive;

– la modifica del quadro economico dei lavori già contemplati nell’elenco, qualora siano necessarie risorse aggiuntive.

Viene confermata la disposizione secondo cui un lavoro che non è stato incluso nell’elenco annuale può essere realizzato solo se:

– risulta necessario a causa di eventi imprevedibili o calamitosi, o per nuove disposizioni di legge o regolamentari;

– sulla base di un piano finanziario autonomo che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari disponibili al momento della formulazione dell’elenco.

 

L’elenco annuale delle opere pubbliche

I lavori, anche suddivisi in lotti funzionali, che devono essere avviati durante il primo anno del programma, costituiscono l’elenco annuale. Nell’elenco annuale è possibile registrare solo i lavori che soddisfano le seguenti condizioni:

– esistenza di un finanziamento previsto nel bilancio per coprire le spese;

– previsione di avvio della procedura di affidamento durante il primo anno del programma;

– rispetto dei requisiti minimi di progettazione;

– conformità dei lavori alle norme urbanistiche vigenti o adottate.

 

Il dibattito pubblico nel nuovo codice dei contratti

L’art. 40 del decreto legislativo n. 36/2023, salvi i casi di dibattito pubblico obbligatorio indicati nell’Allegato I.6, attribuisce alla stazione appaltante la facoltà di indire il dibattito pubblico nei casi in cui ne ravvisi l’opportunità in ragione della particolare rilevanza sociale dell’intervento e del suo impatto sull’ambiente e sul territorio, garantendone in ogni caso la celerità. Il dibattito pubblico si apre con la pubblicazione sul sito istituzionale della stazione appaltante, o dell’ente concedente, di una relazione contenente il progetto dell’opera e l’analisi di fattibilità delle eventuali alternative progettuali: entro i successivi 60 giorni, le amministrazioni interessate e i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, che, in ragione degli scopi statutari, sono interessati dall’intervento, hanno facoltà di presentare osservazioni e proposte. Entro un termine compatibile con le esigenze di celerità, comunque non superiore a 120 giorni dalla pubblicazione del progetto dell’opera, il dibattito si conclude con una relazione redatta dal responsabile del dibattito pubblico e contenente una sintetica descrizione delle proposte e delle osservazioni pervenute, con l’eventuale indicazione di quelle ritenute meritevoli di accoglimento.

 

Articolo a cura del Gruppo Appalti presso Autorità di gestione Feasr Regione Campania

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